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乡村振兴急需唤醒“沉睡的土地资产”

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习近平总书记指出,乡村振兴要用好深化改革这个法宝。土地是财富之母,土地制度改革是农村的基础性改革。2015年以来,全国33个试点县(市、区)陆续开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点工作。常州市武进区作为试点地区之一,把土地制度改革与推动产业转型升级、改善农民居住条件、增加农民收入有机结合起来,先后出台改革试点政策30多项、配套政策40多项,基本形成了相对完善的土地制度改革政策体系,盘活了沉睡的土地资产,提高了土地集约节约利用水平,为乡村振兴提供了资金支持,实现了政府、企业、集体和农民的“四方共赢”。在制度变革之时,江苏要抢抓改革先机,总结和推广好武进经验,最大限度地利用好改革红利。

坚持规划先行,发挥规划的引领和控制作用。推进土地制度改革,做好规划是前提。武进在改革之初,就率先编制了空间全覆盖的规划体系,真正实现村级规划编制、管控和实施“一本规划、一张蓝图”。从当前情况看,我省乡村规划还比较薄弱,加大编制力度,关键是把握好两点:一是编制好总体规划。按照国家和省乡村振兴战略规划要求,以产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕为目标,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,分类推进村庄建设发展,增强规划的指导和约束作用。二是实现总体规划向详规和控制性规划的本质转变。在总体规划的基础上,编制村庄规划和村级土地利用规划,全面划定村庄建设边界,分类制定村庄建设规模总控标准和农村宅基地双控规模,落实耕地保护和永久基本农田、生态红线保护责任。同时编制城乡建设用地增减挂钩、低效用地再开发、土地精细化综合整治等专项规划,有效利用农村零星分散的存量建设用地,引导农田集中连片、建设用地集约紧凑。

积极推进和扩大农村集体经营性建设用地入市改革试点。农村集体经营性建设用地入市,将对乡村振兴起到重要支撑作用。武进区改革试点以来,共入市9653宗、7.8万余亩,合同总金额51.5亿元,有效地推动了乡村振兴发展。当前《土地管理法》等正在进行修订,建议抢抓修法机遇,积极争取在我省部分地区扩大土地入市试点,同时为全省集体经营性建设用地入市做好准备。一是做强入市主体。全面开展农村集体资产清产核资,加快推进社区股份合作制改革,依法开展组织登记,提升农村集体经济组织供地的能力。二是完善入市机制。开发集体经营性建设用地使用权网上交易平台,与全省国有建设用地网上交易平台系统并网运行,实现农村集体土地和国有建设用地统一平台、统一规则、统一管理、统一登记、统一权能、统一监管。三是统一制定城乡基准地价。为夯实农村集体经营建设用地入市的价格基础,要在国有建设用地基准地价管理实践基础上,对农村集体经营性建设用地基准地价和基准租金进行修订,统一建立城乡建设用地基准地价体系。

探索宅基地制度改革,有序推进农民群众住房条件改善工作。当前,苏北地区农村正在进行精准脱贫、改善农民群众住房条件的攻坚战。这一过程,迫切需要强化改革的动力,特别是要与宅基地制度改革相结合。完善宅基地有偿使用和有偿退出制度,对超标宅基地和“一户多宅”的情况,采取有偿使用办法,对自愿退出的纳入土地增值收益分配。对建档立卡贫困户,允许其退出部分宅基地,形成地票在市场流通。放活宅基地使用权。建议进一步放活宅基地使用权流转范围,彰显宅基地的市场价值。鼓励农民利用自有住宅依法从事休闲、旅游等经营活动,拓展土地使用功能,提高产出水平。完善农村集中居住房流转制度。目前来看,农民集中居住房有的是集体建设用地,有的是国有土地。对使用集体建设用地的,对后续的买卖、抵押、出租,要完善政策设计,保障农民的财产权。建立农村集体建设用地收储平台。目前苏北地区部分农村具有集中居住条件,这些村庄可以立即推进,暂时不具备条件的,需要分步实施。在这一过程中,对自愿退出的宅基地和农村节余建设用地进行收储,提前进行土地置换运作,满足非成片的农民集中居住需求。

推进农村土地精细化综合整治,提升土地综合效益。到去年底,全省土地开发强度已达到21.57%,苏北地区也达到了18.67%。武进开展的土地精细化综合整治,为扩大耕地补充途径、降低土地开发强度开辟了新渠道。综合运用政策工具,集成组合运用增减挂钩、同一乡镇建设用地布局调整、工矿废弃地复垦、低效用地再开发和高标准农田建设等政策,摒弃过去“大拆大建”的做法,对农村地区碎片化建设用地及农用地实施精细整治。整合整治资金,目前在土地整治上还存在“五龙治水”的现象,要从省级层面,整合发改、国土、水利、农业等部门对于农田建设和土地整治的项目资金,解决过去工程项目资金渠道比较分散、建设标准不统一等问题,充分发挥项目投资的综合效益。开展点状供地,按照建多少、供多少,用多少土地指标、算多少容积率的原则,保障乡村旅游、养生养老、休闲度假等产业发展的用地需求。

推动土地资产化,为乡村振兴提供金融支持。无论是乡村振兴,还是改善农民居住条件,都离不开金融支持。一方面,大力发展农地农房金融。随着土地制度改革的深入推进和农村创业创新的活跃,现在农村有着旺盛的金融需求,发展农地农房金融是当务之急。2015年底,我省13个县(市、区)纳入“两权”(农村承包土地的经营权和农民住房财产权)抵押融资国家级试点。目前我省部分地区农地金融发展的条件初步具备,但在操作中还存在一些问题,对金融机构来说,面临的难题主要是“五个不确定”:规划不确定、权属不确定、价格不确定、变现不确定、风险不确定,影响了业务的开展。建议在风险可控的前提下,逐步实现“两权”抵押贷款县域全覆盖,同时利用江苏地方金融机构众多的优势,在苏北地区开展农村集体建设用地抵押贷款试点。另一方面,探索建立有效开发模式。乡村振兴战略正在实施,改善苏北农民住房条件工作加快推进,面临着钱从哪里来的问题。盱眙县在土地制度改革中,设立“乡村振兴土地综合整治扶贫开发基金”,明确平台统一操作,将当地增减挂钩结余指标交易权、整理土地经营权、财政土地整理部分收入等资产装入平台,吸引社会资本,发挥融资功能。

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