欧阳先声：跳出收缩型城市的陷阱之路

 导读：瘦身强体——基于财政收支的加减法

提要：

一、收缩型城市该当如何定义？二、人口收缩迟早引发经济财税收缩？

三、经济财税收缩必然导致城区收缩？

四、城市收缩密码是否存在循环逻辑？

五、收缩型城市——路在何方？

收缩型城市已经被频频提及。

但是，没有一个城市愿意承认自己是收缩型城市。

我们如何判断谁是收缩型城市？

收缩型城市的收缩密码是什么？

收缩型城市还有未来吗？

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收缩型城市该当如何定义？

收缩型城市并没有权威定义。

根据百度百科解释，国际上专业的研究机构“收缩城市国际研究网络（Shrinking City International Research Network）”将城市收缩定义为：

人口规模在1万以上的人口密集城市区域，面临人口流失超过2年，并经历结构性经济危机的现象。

按照这个定义，收缩型城市不仅面临人口流失，还经历结构性经济危机。

但是，这个定义对于中国来说未必适用。

比如，1万人以上人口的城市仅仅相当于我国的建制镇甚至有的乡集镇，我国城市也并未经历真正的结构性经济危机，同时，单一人口流出的定义或许过于狭窄。

我们认为，收缩型城市体现在人口收缩、经济收缩、产业收缩、财政收缩、城区收缩五个方面。

收缩型城市可以用五个指标来定义：人口净流出程度、经济增长倒退程度、产业收缩及结构失衡程度、财政收入减少程度、城市建成区缩小程度。

住建部2010-2017年《城乡建设统计年鉴》显示：全国661个城市，有156个城市的市区人口是下降的，这通常意味着城市市区人口净流出。

附表1：2010-2017年间市区人口净流出大于9万的部分中小城市：

在市区人口下降的中小城市中，有超过50%的城市城区暂住人口也是减少的，这意味着城区的活力在下降。

人口收缩是否一定意味着城市的经济与财政同步收缩呢？

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人口收缩迟早引发经济财税收缩？

一些城市GDP和财政收入确实出现了与人口同步的收缩趋势。

附表2：2010-2017年间，GDP和财政收入与市区人口同步下降的10个城市

人走了，贡献GDP的人少了，GDP与财政收入随之下降是可以理解的。

但是，人口收缩不一定很快带来经济与财政的同步收缩。

有些城市人口在减少，其GDP和财政收入并未随着人口减少而同步下降。

恰恰相反，其中一些城市的GDP和财政收入还在上升。

附表3：2010-2017年间，市区人口、GDP、财政收入非同步变化的10个城市

这是什么原因？

我们很容易理解，人口增长，就会带来经济增长和财政收入的增加。

这也是为什么一些城市争相开展了“抢人大战”的背后逻辑——人口先增长，经济增长与财政收入随之增长。

反之，一旦人口减少，经济衰退与财政收入也会滞后下降——这是时滞效应。

只是人口下降是缓慢的，因而，经济的衰退也没有那么剧烈。

某市的常住人口在减少，GDP净增量也在趋势性下降。

虽然，该市近两年财政收入净增量走势并未同步，但随着经济下行，中间出现的下行趋势（绿线）未来还会再来。

时滞效应可能让我们出现麻痹的幻觉。

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经济财税收缩必然导致城区收缩？

未必。

虽然，从逻辑上来说，人口减少的城市，GDP与财政收入会随之收缩，建成区面积只能被迫收缩。

但事实上，有些城市的人口是减少的，建成区面积也是缩小的，而GDP和财政收入却都是增加的。

附表4：2010-2017年间，人口净流出、建成区面积随之缩减的10个城市

同时，也有些城市人口是减少的，GDP和财政收入都是增加的，建成区面积还在扩大。

附表5：2010-2017年间，人口净流出、但建成区面积不减反增的10个城市

这是因为，中国城市发展的简单逻辑还在于“摊大饼”，毕竟城市更新涉及拆迁、安置、补偿、开发、运营等环节利益复杂纠葛、更为难解，不到不得已之时，人们总是愿意走更容易的路。

虽然城市总人口在流出，但随着城镇化进程，农村人口还会流入城区，因而城区人口还会增长，城市建成区还会扩张，城区基础设施还是需要增加的。

附表6：人口流出城市的城区人口在增加

由此可见，城市人口收缩并不必然带来经济财税的同步收缩，也并不必然导致城区很快收缩，因为城区人口还在增长。

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城市收缩密码是否存在循环逻辑？

有人把辽宁省鞍山（楼盘）市比作典型的收缩型城市。

我们就以此为模型，探讨一下收缩型城市是如何收缩的？

的确，鞍山市的人口是收缩的，无论是常住人口还是户籍人口。

当然，其经济与财政收入的收缩大趋势也是趋同的。

其中，2015年GDP与财政收入断崖式下跌主要是由于统计数据“挤水分”的缘故。

近三年鞍山市的GDP和财政收入似乎又在稳步增长，未来是否能够支撑其恢复增长趋势呢？

还很难说。

近三年，鞍山市挤掉统计数据“水分”之后的GDP与二三产业增加值开始恢复性回升。

??? 曾经是“共和国钢都”的鞍山市，近几年全市工业增加值已经不提了，规模以上工业企业完成增加值也呈现断崖式下降。

鞍山市社会零售总额增长缓慢，增速持续快速下滑，直到去年才由负转正，但增速只有2.39%。

这映射着鞍山市的商业几乎多年未变、未能升级换挡，留不住向往更美好生活场景的年轻人。

个税收入趋势性减少，意味着有能力纳税的人特别是高收入的中青年走了（个税收入递减符合趋势，但2018年个税收入大幅增加不明所以）。

中青年人离去，也带走了他们的孩子。

鞍山市的幼儿与所有层级的学生人数全都在减少，不仅是招生人数，在校生人数也是如此，无一例外。

有意思的是幼儿园数量大幅增加了，但幼儿园的在园幼儿数量却是下降的，可见这只是方便了孩子们能够就近入园。

当然，幼儿园建的多了，财政投入也要增加了。

除了幼儿园，大中小学校都是在减少的，这就是城市的公共服务收缩。

当离开的年轻人和孩子们越来越多时，城市老龄化就加剧了。

鞍山市人口老龄化程度居于全省第五位。

《2017年鞍山市老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示，截至2017年末，全市60周岁及以上户籍老年人口占总人口的23.9%；其中65周岁及以上户籍老年人口51.6万人，占总人口的15%。

老龄化率与全省和全国的22.65%和17.3%相比，分别高出1.25和6.6个百分点。

当城市里剩下的年轻人越来越少，找到可以相互理解的年轻人群和共鸣语境越来越难。

年轻人的离开达到一个临界点时，就会加速年轻人大量离开，年轻人和儿童数量可能会出现断崖式下降，留守儿童也会随父母离去，所剩下的就几乎都是老年人了，这有点像日本的村町。

未来，人们会看得更加清晰，收缩型城市的老龄化会比大城市更甚，伴随着老龄化，经济断崖式下跌迟早会来。

但是，该市的公共服务投入依然很高，而且几乎都是刚性支出。

鞍山市的人口下降甚多，但是，建成区面积却并未收缩，反而还在扩大。

鞍山市18年的“创城梦”，多年陆续新建、改扩建城市道路上千公里、老旧小区数百万平方米，新增城市绿地上百万平方米……，终于成功跨入全国文明城市行列。

因此，基于基础设施的财政投入是不少的。

特别是占比将近30%的社会保障和就业支出快速增长（就业支出可能随人口特别是就业人口减少而下降），更印证了其老龄化程度加速。

大量的财政刚性支出，导致该市财政赤字居于高位，且有逐步扩大趋势。

尽管财政入不敷出，但城市追求现代文明、人们追求美好生活的向往永远不会变，减少财政投入很难，财政收支平衡的难度很大。

虽然，我们没有看到鞍山市近三年经济与财政收入回升的原因，但是，我们还是祝福鞍山，毕竟，幼儿园的在园幼儿数量下降有限，如果能够留住逐渐长大的他们，这也许就是鞍山市未来的希望。

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收缩型城市——路在何方？

虽然，一些城市正在步入收缩型城市的轨道，但事实上，人口流出并不会马上带来经济收缩，如果政策恰当并且有力，也许，经济还会企稳甚至回升。

国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中明确要求：“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。”

这一思路无疑是正确的。

收缩型城市未来出路——最简单的逻辑就是：基于财政收支，做好加减法。

不必拘泥于城市总人口的增减，而是保持城区人口增长和劳动力增加，提升城市建成区的经济效率，进而保持经济增长与财税增长，这是加法。

加法有三：

1）增人口。

办法之一是吸引年轻人回流。

有的中小城市也出台了针对年轻人的吸引人才政策，这不仅可以提升城市创新力，还可以提升城市消费力。

同时还要提升服务业水平，提升城市的商业档次和繁华程度，为年轻人和孩子们创造美好的生活场景。

办法之二是多生小孩。

收缩型城市应该因城施策、因势利导，允许其先行放开计划生育限制，让这些城市延续生命力。

2）城镇化。

增加城区人口的办法一是加速城镇化的农村转移人口。

这可以增加城市第二、第三产业人口，提升劳动生产率，进而促进经济增长。

随着农业人口的流出，行政村和自然村将快速减少，势必带来农业机械化和农场式经营，不但可以提高农业劳动生产率，还有利于提高农产品(000061)安全性。

这就是需要加快农村土地制度改革，包括宅基地使用权和农业用地经营权改革。

同时，集中财力建设好城市建成区，提供更好的福利吸引农村人口就近进城。

3）都市圈。

都市圈相当于进一步扩大城市边界，增加大城市人口容纳量，缩短时空距离，提高经济效率。

鞍山市距离沈阳仅106公里，应当成为沈阳卫星城。

沈阳需要做大都市圈，以争取在中国都市圈的竞争排名中不掉队。

沈阳周边收缩型城市应当抱团取暖，加快融入沈阳都市圈，至少未来是有更多机会和想象空间的。

只要保持城区人口不下降、老龄化率得以延缓，加上科技进步提升生产率，这些城市就有可能保持产业经济不衰退、财政收入不减少，也有可能运用财力杠杆、改善城市环境、扶持优势产业、吸引科技人才，更有可能避免掉入收缩型城市的陷阱。

这就是“强体”。

另一方面，减支也是必须的。基于缩减财政支出，来达到“瘦身”之目的。

减法有三：

1）缩减行政机构。

收缩型城市应加快撤乡并镇、撤县并区、大部门制的步伐，精兵简政，既可以缩减一般性行政开支特别是人头费用，又可以放松管制、激发活力、促进经济。

2）减少养护成本。

收缩型城市应当收缩城市边界，控制城市建成区面积以及基础设施扩张。

对于市政设施利用效率不高的区域，要么增加人口密度，以提高市政设施利用效率；要么调整规划并逐渐缩减建设维护量，以降低养护成本。

3）鼓励延迟退休。

如果老年人自愿延迟退休，可以给予提高退休金的鼓励政策，既可以充分利用劳动力创造经济效益，也可以减少社会保障和就业支出。

结束语：

城市收缩密码的循环逻辑就在于：

人口的流出往往带来产业衰退，进而导致经济增长乏力甚至负增长；

经济负增长也会带来财政收入的减少和财政赤字难以为继，进而导致城市建成区萎缩、公共服务水平降低，进一步加速人口逃离，这是城市衰亡的循环陷阱。

破解城市收缩的密码唯有聚焦城区、增加人口、提升经济、获得财力，实现反哺产业人口、回归良性循环。

虽然这很难，或许也是逆势而行，但这是跳出收缩型城市陷阱的唯一之法。