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从试点改革迈向依法改革 ——写在新土地管理法及房地产管理法诞生之际

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首次对征地的公共利益进行明确界定、取消集体建设用地不能直接入市的限制、规定政府不能强迫农民退出宅基地……2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定。党中央农村土地制度改革的决策和试点的成功经验,正式上升为法律,试点改革迈向依法改革、全国铺开。

“三块地”改革:创新实践上升为法律

新修改的土地管理法,把农村“三块地”改革的成功经验全部吸收到土地管理法,在农村土地管理方面做出了多项创新性的规定。

“农村土地制度改革,牵一发而动全身,必须审慎稳妥推进。”自然资源部法规司司长魏莉华说,2014年底,中央印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作的意见》,在全国部署农村土地制度改革试点工作。由于试点突破了土地管理法和城市房地产管理法有关规定,2015年2月全国人大常委会通过授权决定,授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。“试点地区在党中央坚强领导下大胆探索,勇于实践,农村土地制度改革取得了明显成效,也为土地管理法修改奠定了坚实的基础。”

新土地管理法,把农村土地制度改革试点经验上升为法律,做出了多项创新性的规定。如在地征收方面,首次对土地征收的公共利益进行明确界定,采用列举的方式,对军事外交,政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程,以及成片开发建设等六种情况确需征地的可以依法实施征收;在集体经营性建设用地入市方面,取消了集体建设用地不能直接进入市场流转的限制,为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍,成为这次土地管理法修改的最大的亮点;在宅基地方面,增加了户有所居的规定,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,但地方政府不能强迫农民退出。

“人多地少是我们的基本国情,广大农民都对土地十分珍视,我们任何一项改革一项立法都要把农民土地权益维护好、实现好、发展好,因此在土地管理法修改当中将保护农民利益作为基本原则和重要目标,完善了很多方面的制度。”全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆对记者说。

三条控制线:基本农田保护2.0版

新土地管理法,“永久基本农田”取代了原来的“基本农田”,被形象地称为中国基本农田保护2.0版,并将通过编制统一、全新的国土空间规划,形成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的整体管控框架。

“从基本农田到永久基本农田,不是简单的文字修改,而是理念的重大转变,体现了对基本农田永久保护的价值理念。”魏莉华说,党中央强调,耕地是我国最为宝贵的资源,强调“两个决不能”,已经确定的耕地红线决不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田决不能随便占用。党的十九大报告也明确提出,要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划定工作。“按照党中央、国务院的部署,我们已经完成了2887个县级行政区域永久基本农田的划定工作。”

据介绍,新土地管理法在第35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途,要求永久基本农田必须落实到地块,纳入数据库严格管理。同时,原来土地管理法要求各省、自治区、直辖市必须把80%以上的耕地划入永久基本农田,具体的划定的比例由国务院根据各省、自治区、直辖市实际情况来确定,使这部法律的规定更加符合实际。“保护耕地,保护永久基本农田,是我们土地管理法的核心和宗旨之一,也是在这次修改过程中坚持的一项基本原则。”魏莉华对记者说。

从法律到实践:改革永远在路上

从全国33个县级改革试点,到内地31个省区市全面实施,新土地管理法颁布实施后,农村土地改革的广阔前景值得期待,来自实践的法律,要到实践中进一步检验。

“本次法律修改采取积极稳妥的态度,将看得准的问题、改革实践证明可行的做法上升成为法律,对一些一时看不准、不成熟的做法,还继续开展试点,特别是要加大土地制度综合性改革措施力度,为改革于法有据提供更多的实践经验和立法基础。”程立峰委员说。

法律颁布之后,就是实施。首先需要组织好法律的学习和宣传。农村土地制度事关国民经济发展和农民切身利益,这次法律修改是将中央关于土地制度改革要求和试点地区制度性成果经法定程序转化为法律,试点地区的做法经验将成为全国普遍实施和执行的法律制度,因此正确理解、执行尤为重要。特别是要加强对基层干部的学习培训,对广大农民的宣传普及,让广大农民真正了解和体会到中央土地制度改革的成效和国家法律赋予农民的权利。

山水林田湖草是一个生命共同体,新土地管理法的实施要注重与相关法律和改革措施的衔接。“这次土地管理法和城市房地产管理法是同步修改,并且与刚刚修改的农村土地承包法作了衔接,强化了对永久基本农田的保护,明确了土地利用总体规划和国土空间规划的关系,建议在实施中要同步推进这几部法律和改革措施,形成法律的合力。”程立峰说。

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