廉租房上海样本：如何“兜底”住房保障？

2017年7月，上海在全国推出两幅“只租不售”宅地，打响全国租赁住宅用地市场“第一枪”，被业内看作对地块供应结构性调整的尝试。2017年，上海共成交21幅租赁用地；2018年开年，又有5幅租赁用地成交，此后，租赁用地成为上海土地市场重要的组成部分。

廉租住房是上海“四位一体”、租售并举住房保障体系中的托底保障品种，保障范围是上海城镇户籍的低收入住房困难家庭，保障方式分为租金配租和实物配租，并以租金配租方式为主。

申寿润投资公司总经理杨勇介绍，“四位一体”住房保障体系包括廉租房、公租房、经济适用房、动迁安置房。廉租房是政府保障房范畴，这是政府托底保障功能的体现，由财政资金来支持，有专门的分配政策。

杨勇认为，廉租房是专门针对社会最底层的居民的，他们没有能力购买经济适用房，没有能力去承租公租房，是政府最需要关注的那一批弱势群体。“这反映了市政府在财政能力支持的情况下，越来越关注到社会弱势群体的生活保障，是人民政府为人民的一种体现。”

“十三五”期末大考临近。日前，上海市房屋管理局披露，“十三五”期间，上海市夯实廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，有效缓解了该市中低收入家庭住房困难问题。其中，上海市廉租住房对户籍低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，累计受益家庭13.3万户，相比“十二五”期末增长20.9%。

上海式“兜底”

在加快保障社会底层群众住房问题上，上海“兜底”决心很大。

2017年7月7日，《上海市住房发展“十三五”规划》发布。该规划首次将公共租赁住房纳入“四位一体”的住房保障体系中，建立“购租并举”的住房体系。同年9月，上海出台《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（下称《实施意见》）共六部分26条措施，明确加快培育和发展住房租赁市场，提出“到2020年，基本形成多主体参与、多品种供应、规范化管理的住房租赁市场体系”的目标，同时要求加快推进供给侧结构性改革，大幅增加租赁住房建设供应，满足多层次的住房租赁需求。

在加大租赁住房供应上，《实施意见》指出，要通过新增用地建设、商办房屋按规定改建、引导产业园区建设、稳妥有序开展集体建设用地建设租赁住房试点等多种途径，增加租赁住房供应，改善住房供应结构，为实现租有所居的目标提供实物保障。

在租赁住房区位规划布局方面，《实施意见》要求，将租赁住房布局在就业聚集、交通便捷、生产生活便利、租赁住房需求集中的区域，如城市中心或副中心服务业聚集区、高校科技研发聚集区、各产业板块高端制造业聚集区、郊区各新城中心和轨交上盖等。

根据上海市住房发展“十三五”规划的目标，“十三五”期间住房用地供应5500公顷，其中，租赁住房用地1700公顷。

在执行主体层面，由于廉租房由政府财政主导，因此也由区政府指定的公司来承担建设。比如上海徐房（集团）有限公司、上海虹房（集团）有限公司、上海西部企业（集团）有限公司、上海北方企业（集团）有限公司等。除各区政府需承担租赁住房建设指标外，上海的三大国资平台：上海地产（集团）有限公司、上海城投（集团）有限公司和上海申通地铁(600834,股吧)集团有限公司也分配到了租赁住房承建指标。

上海廉租房现状

廉租房是上海住房保障体系中最早实行的类型。2000年开始，以闸北区、长宁区两个区先行试点，然后在全市铺开。

目前上海廉租住房标准为人均居住面积7平方米（含），经济困难标准为3人及以上家庭人均月可支配收入不超过3300元（含）、人均财产不超过12万元（2人及以下家庭和因病支出型贫困家庭标准上浮10%）。

刚开始实行时，廉租住房的住房困难标准为人均居住面积5平方米以下，2003年放宽至7平方米。目前累计受益家庭已达到13万户，当前正享受该政策的家庭约4万户，其中3.2万户家庭的保障方式是租金配租，剩余8000户左右家庭的保障方式是实物配租。

据上海城市房地产估价有限公司一份研报显示，2010年之前，上海实物配租保障的家庭只有700-800户左右的规模。所以，当时曾提出过廉租住房应该应保尽保，愿配尽配。但由于大量的实物配租家庭聚集在一个小区中，给社会管理带来了很大的压力，所以后来政策做了调整。

2015年以后，实物配租的规模受到了严格的控制。事实上，上海保障房也出现了供需不平衡的状态。

2019年底，上海市房管局推出了新版《上海市廉租住房租金配租管理实施细则》，有效期至2024年12月31日。

另一方面，肩负保障房建设销售重任的上海国资旗下企业，也面临营收难题。上海城建(集团)公司，其全资子公司上海城建置业发展有限公司（简称“上海城建置业”）是上海市重要的保障房建设主体，主要负责闵行、青浦及嘉定区的保障房建设。上海城建置业开发的商品住宅和办公楼主要位于上海、无锡及南昌等地，由于宏观调控，2018年的时候，上海城建置业签约销售22.7亿元，同比减少53.4%；结转收入50.9亿元，同比增长13.8%。当期结转收入和利润增长主要因结转的商品房项目较多，但受到保障房销售下滑的影响，当期签约销售明显减少。

截至2019第一季度，公司在建住宅项目10个，计划总投资615.6亿元，累计投入338.0亿元，已结转收入186.5亿元;其中保障房项目3个，计划投资259.9亿元，已投资191.8亿元，结转收入138.8亿元。进入2020年，房地产投资尤其商品房项目资金有待回笼，该公司面临一定投资支出压力。为减少资金压力，2020年8月，上海城建集团将位于徐汇区的一栋总建筑面积4.9万平方米的办公楼卖给隧道股份(600820,股吧)，作价5.57亿元。

房价调控之选？

上海市房管局方面透露，由于上海房价上涨压力长期存在，不管是公租房还是租赁房未来都会提高供应量。

杨勇认为，在租房层面上应该分为三个等次，第一个层次是完全市场化的，对应租赁房，也就是R4地块；第二层次是政府希望留下的人才，对应的是公租房略有补贴；第3个层次就是完全政府来兜底的，即廉租房。

杨勇指出，目前上海租赁市场结构基本合理。但随着完全市场化的租赁房大量入市，公租房可以逐步退出历史舞台。一个是占用了大量的政府财政资源（土地出让金补贴、运营补贴），第二个是略微优惠的幅度其实并不高，第三个是准入资质的认定，后期的管理，存在一定的后遗症。

据一名知情人士透露，地方政府过往对廉租房群体的关注稍微薄弱了一些，参考主要经济体向弱势群体发放补贴的做法，政府财政应该为最弱势的居民服务。

易居研究院智库中心研究总监严跃进分析指出，综合第三方机构数据，从2000年到今年11月份，上海一手房均价从3327元/平方米涨到了56276元/平方米，上涨了大约16.9倍；2015年的时候，上海一手房均价约为31975万元/平方米，5年之间涨了76%。

房价飙涨的同时，上海的地价十年间也涨了1.25倍。2010年，上海住宅土地成交楼面价均价为5800.99元/平方米；2020年1-11月，住宅土地成交楼面价均价为13050.12元/平方米。

一边是“房住不炒”，一边是完善住房保障扩大保障面积，上海房地产调控依然任重道远。

（作者：唐韶葵 编辑：李清宇）

（责任编辑：张洋 HN080）