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土地拍卖规则巨变,土地财政落幕?

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土地拍卖规则巨变,土地财政落幕?

“15%土拍溢价率红线之后,争抢地王的事情将成为历史。在控制‘面包’价格这么久后,终于要全面控制‘面粉’价格了。”在地产行业工作多年的张红感叹。

2021年8月29日,深圳市发布的2021年第二批住宅用地集中出让公告宣布,地块溢价率上限统一由45%调整为15%,达到溢价率上限后即摇号。

此前,8月26日广州公共资源交易中心也宣布,集中出让48宗住宅用地使用权,挂牌地价最高溢价率不超15%,地价最高的海珠江泰路地块更将溢价率限死在9%。同一天,杭州市发布的第二批住宅用地集中出让公告也明确,一般地块溢价率上限调整为15%,“竞品质”试点地块的溢价率上限由10%调整为5%等。

据悉,天津、青岛、成都、合肥等地也陆续发布第二批集中供地详情,新一轮供地制度正在形成,整个土地市场将迎来全新洗牌。

有消息透露,自然资源部在2021年8月曾召开闭门会议,明确二批次核心城市土地出让政策调整,规定单宗住宅用地溢价率不得超15%,且不得通过提高起拍价方式调整溢价率。

15%溢价率红线之后,房价会降吗?土地财政又将走向何方?

土拍往事与疯狂溢价

1987年底,全国第一宗土地拍卖在深圳举行。这是大陆第一次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权,这也是中国土拍的开始,更是中国三十余载房地产市场化的开始。

多年后,著名地产人王石在自传中这样评价1987年末的这场拍卖会:中国房地产发展的最基本基石就是由此奠定的。这一槌,打破了我国土地使用制度的历史,直接促成了宪法的修改,堪称中国房地产开天辟地的“一拍”。

值得注意的是,当时全面参考的对象是香港。

在此前的1986年12月,一份名为《深圳市房地产改革赴港考察报告》被送到深圳市领导的案头。

这份报告全面介绍了香港的土拍制度,报告写道:“香港政府把全港土地收归政府,在全面规划和初步开发基础上,采取高地价政策,通过政策和公开拍卖的形式,为香港政府获取巨额收入。香港政府通过供应和拍卖经过规划的土地,有效地控制了整个城市建设,控制了基建规模,刺激并带动了金融、股市和香港整体经济的发展。”

也是在1986年,《中华人民共和国土地管理法》颁布,当年8月国家土地管理局正式成立。关于土地使用权有偿转让,国家土地管理局在1987年11月正式向国务院提交了试点报告,并公布了包括深圳、上海、天津、广州、厦门等试点城市。

第一个实行政策的是特区深圳。在第一拍之前,深圳方面早已观摩并熟悉香港的土地拍卖。彼时,准备拍卖的编号为H409—4的地块,紧靠深圳水库,面积8588平方米,规划为住宅用地,使用年限50年。

在第一拍竞拍现场,除了44家竞拍企业代表,还有来自全国17个城市的市长。

整个拍卖过程持续了17分钟,深圳第一拍以超出底价300多万元,525万元的总价成交,平均地价为611元/平方米。

从此,土拍模式迅速在全国各地推广。之后,国内不少城市的土拍市场,土拍高溢价率现象屡见不鲜。2010年,合肥E1002地块溢价率高达325%。2016年,经过56轮报价,杭州萧山23号地块溢价率达到323%;25号地块溢价率更达到325%。

直到2021年,高溢价地块仍屡见不鲜。2021年4月,广东佛山,在“激战”111轮后,华润置地最终以总价64.5亿元,溢价率106%,夺下陈村地块。

苏州一场土地拍卖。图/中国新闻图片网

“面粉”与“面包”

在如火如荼的大基建时代,土拍政策让处于高速发展的中国城市受益。此后三十余载,土地收入成为不少城市建设经费的主要来源。

2020年,全国国有土地使用权出让收入8.4万亿元,同比增长15.9%。当年,全国卖地收入超过1000亿的城市达14个。这其中不少城市对于卖地收入的依赖度超过100%。2019年,中国最主要的50个城市卖地收入高达4.16万亿元,是税收收入的120%,12个城市的土地财政依赖度超过了100%。土地收入堪称地方政府重要的财政支柱。

中国人民大学经济学院院长刘守英曾对媒体表示,急剧膨胀的土地财政帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时,这些卖地收入支撑了中国几百个城市的基础设施建设,有力地推动了中国经济发展和城市化、工业化进程。

近年来,在城市建设方面深受赞誉的新一线城市杭州,2020年卖地收入高达2574亿,土地财政依赖度高达122.96%。仅2020年6月,杭州住宅用地土拍平均溢价率高达21.37%。

然而,“面粉”价格往往决定着“面包”定价。

比如,2014年龙光地产以2.5万元/平方米楼面价拍得深圳龙华一宗地,远高于当时周围的房价水平。此后,招商、华侨城、金茂等开发商也纷纷进入龙华,所拍土地楼面价大多远高于当时周边住宅。此后,龙华房价持续上涨。

直到2021年,高溢价土地仍然是不少城市地产市场的“强心针”。

2016年10月,佛山开始实施限购区土拍限价。但2020年4月,佛山又开始大范围取消了土拍限价。

2020年佛山出让110宗经营性用地,共计收入1243.83亿元,同比大增70.01%。

据统计,2021年1~3月佛山合计网签成交321.35万平方米商品住宅,同比增长94.8%,累计网签套数达28660套,同比增长93%,一季度成交总额高达563.55亿元,刷新近5年历史新高,且同比大涨122.6%。

土地财政的终局?

房价上涨、土地财政依赖,似乎到了非解决不可的时刻。

有消息透露,自然资源部在2021年8月曾召开闭门会议,明确要求二批次核心城市土地出让政策调整,规定单宗住宅用地溢价率不得超过15%,且不得通过提高起拍价方式调整溢价率。

易居研究院首席研究员严跃进对中国新闻周刊表示,深圳等城市的相关政策,进一步体现了地产限价政策继续从紧从严的导向。过去全国不少城市有各类限价政策,但是深圳等城市显然不满足既有的限价政策,在既有基础上进一步调低限价的价格线,目的在于进一步促进价格的稳定。

不少分析称,除了抑制房价过快上涨,15%的土地溢价率,也在倒逼地方政府逐步走出对土地财政的严重依赖。

广东住房政策研究院首席分析师李宇嘉对中国新闻周刊表示,多年以来,国内很多城市依靠盖新房扩张城市的边界,这个过程已经趋于结束。很多城市在国土空间规划实施以后,建设用地的规模将得到控制,“在这种情况下,城市发展想靠新增低成本供地去卖房,是不可持续的”。

早在2018年,时任中国城市规划设计研究院院长杨保军就表示,城市的迅猛扩张是一个“非常态”,中国城市大规模扩张的“高潮”已经过去,未来城市的更新将是“常态”。

刘守英也对媒体表示,随着城市化速度下降以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断暴露,土地作为经济增长发动机的功能将不再继续,新一轮的土地管理制度应契合中国经济发展阶段的转化。

2021年6月,国家财政部、自然资源部、税务总局、中国人民银行联合发布通知,将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等4项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。

这是在土拍设溢价率红线之外,今年事关土地财政的另一则重磅消息。土地财政的终局,或许已经到来。

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